少子老龄化不仅使日本家庭规模、功能和需求发生了极大的改变，也对育儿环境提出了新的挑战和要求。因此，21世纪以来，完善0~3岁幼儿的托育服务体系及相应的家庭支援体系建设，一直是日本政府关注的重点课题。

尤其是安倍政府上台以来，出台了一系列有关托育服务的优惠政策，其背景是为了解决劳动力不足而鼓励女性重返职场的“女性经济学”的实施，及应对少子化。然而，女性一旦回归职场，育儿的压力陡增，势必影响生育意愿，使少子化问题更加严重，于是，解决托育难题便显得更加迫切。

同为亚洲国家，中日在幼儿托育方面临类似的问题。近年来，日本采取的一系列措施在一定程度上缓和了托育的供需矛盾，或可为中国提供借鉴。

东京世田谷区小草保育园的孩子们做着洗手操的动作合影

“育人革命”

2015年4月，在《育儿支援法》《认定儿童园法修正案》与《育儿支援法以及认定儿童园修正法实施相关完善法律》等3个法案基础上，日本出台了《育儿支援新制度》，该制度旨在根据幼儿的不同年龄及父母双方的就业情况提供灵活、多样、可及的托育服务。

2017年10月安倍政府连任后，即刻通过了2万亿日元（约合175亿美元）的“育人革命”，并公布了清晰可实施的路线图，包括了从婴幼儿教育到大学教育的一系列改革计划。

自今年10月1日起，日本正式公布3~5岁幼儿全部免费上幼儿园，全国新增32万个幼儿园入学名额，此外免缴居民税的低收入家庭中的0~2岁婴幼儿可免费上托儿所。可以说，学前幼儿教育免费化制度的实施是安倍政府“育人革命”计划中重要的政策支柱。而学前托育问题也成为日本社会关注的热点。

在日本东京都立川市富士幼儿园，小朋友在被建筑包围的大树上玩耍。新华社记者 刘天 摄

“待机儿童”

日本将“入托难”问题中涉及到的幼儿称为“待机儿童”，具体指有入托需求，希望通过申请进入保育所（相当于中国的托儿所），但因为设施或人手不足无法入所，只能在家中排队等待空位的0岁至小学前的儿童。

从1990年代后半期开始，“入托难”开始在日本大城市成为显著的问题之一。截至2017年4月1日，日本全国共有“待机儿童”26081人。尤其是从2013年开始，“待机儿童”数量呈快速增长趋势，东京为全国“待机儿童”数量第一城市。

为何日本有如此多的“待机儿童”？一方面是因为日本提供0~5岁幼儿托育服务的保育所是福利性质，并非全员都可申请，仅面向双职工家庭或因其他原因无法照看幼儿的父母。因此，其申请条件很严苛，一般会根据父母双方的工作情况、收入证明、具体加班时间等，对幼儿进行排位录取。另一方面，经国家认定的保育所运营条件较严格。例如，保育所要根据不同年龄的幼儿配备相应比例的保育员，对每位幼儿享有的空间也有严格的规定。尽管很多地方政府愿意增设公立保育所，但在建设和运营成本较高的现实面前，往往也只能望而却步。此外，保育员待遇低下所造成的师资不足，也是重要原因之一。

在日本东京都立川市富士幼儿园，小朋友在教室里上课。新华社记者 刘天 摄

“四面”出击

为了解决“入托难”问题，日本以《育儿支援新制度》为基础，从四个方面进行了改革。

一是，通过多元化路径扩充保育机构数量。政府将消费税增税后的其中7000亿日元用以支持推进新制度。

首先，增设幼儿园的托育服务。日本幼儿园是根据《学校教育法》面向3~5岁儿童设立的机构，主要目的在于保证幼儿进入小学前的教育，并没有托育功能。新制度提出部分幼儿园可以根据家庭的实际需要，增加放学后、周末及假期的托育服务，发挥幼儿园在保育方面的补充功能。

其次，新制度要求尽快普及集幼儿园和保育所功能于一体的“认定儿童园”。尽管“认定儿童园”创设于2006年，但改革前的“认定儿童园”受到厚生劳动省和文部省的双重监管，数量较少；新制度则对原来不合理的条款包括准入和监管都进行了大幅调整，现在“认定儿童园”的数量有了显著提升。

再次，鼓励建设贴近工作、生活圈，面向0~2岁婴幼儿，且幼儿人数少于20人的“地域型保育机构”。“地域型保育机构”一般有4种类型：家庭型保育、小规模保育、企业内保育以及入户保育。可以说，新制度调动社会各方力量参与托育服务供给，较之以往，不仅增加了托育机会，且实现了多样化。

二是，多角度提升托育服务质量。一方面，提升保育员与幼儿的配比，确保不同年龄的幼儿能有合理的保育员配比，例如3岁幼儿的师生配比从1∶20提高到1∶15；另一方面，增加保育员的收入，提高从业人员的薪酬标准。2013~2016年，日本政府运用消费税增税财源连续为保育员提高薪资，年均提高3%。此外，加大对保育员职业技能的培训并拓宽该领域人才的引进。

日本东京都立川市富士幼儿园拍摄的教师办公室内的排班表。新华社记者 刘天 摄

三是，根据实际情况，进一步放宽托育服务申请条件。新制度在申请条件方面进行了很多人性化、多样化的调整，扩大了可申请的范围。如在过去，仅双职工家庭是申请托育服务的主要事由，如今夜间工作、兼职工作、外出培训学习、照顾老人等都能作为申请托育服务的事由。可以看出，较之过去，新制度能为需要托育服务的父母提供更具可及性、便利性的多样化选择。

四是，多方位对育儿家庭提供支援。根据新制度，从2016年开始，低收入的多子女家庭及单亲多子女家庭可享受半额或全额不等的托育服务费减免优惠；今年10月又推进了免除幼儿园和低收入家庭保育所费用的优惠措施；此外，增设“课后俱乐部”，鼓励民间团体参与“课后俱乐部”建设，通过提供饮食、生活教养等多种形式的课后支援活动，和正规托育形成衔接；各地另有儿童馆、社区保健中心等为家庭提供全方位育儿支援。

新制度实施后，日本“入托难”状况得到大幅改善。截至2019年4月厚生劳动省最新数据显示，“待机儿童”降至16772人，较上年减少3123人，较2017年减少9309人。同时，25~44岁女性的就业率在过去5年间也从70.8%上升至76.5%。

通过日本进行的一系列育儿改革及解决“入托难”问题的过程，可以看到，任何改革都无法一蹴而就，而是需要不断在实践和社会需求的变化中做出及时调整。在解决“入托难”问题上，政府需要做好顶层设计和监管，充分调动市场、家庭、社区各方力量共同参与育儿支援，丰富托育服务内容，提升服务质量，增强服务的可及性。当然，日本距离2020年实现“待机儿童”数量为零的目标还有很长的一段路，彻底解决“入托难”问题仍然任重道远。（作者单位：中国社会科学院日本研究所）

来源：2019年11月27日出版的《环球》杂志 第24期