最近，有关山东“合村并举”的讨论成了热点。不少分析批评有关部门行为失当。看了一些报道后，忽然想起2017年从我表妹那里听到的一则信息。我表妹在英国交通部下属的铁路建设公司工作，算是“央企”，当时我很好奇英国政府（国企）与私人主体的边界问题，她结合所在单位的情况给我做了些介绍。按照她的说法，该“央企”负责铁路的建设和维护，若干家从事铁路客运的企业则是私营公司，各自购置和维护“火车”，但共同使用铁路资产，向“央企”缴纳使用费，在客运服务市场方面具有竞争性。要建铁路得先有地，该公司获得土地的方式有这样几个特点：首先，英国实行的是土地私有制，要买地就得按部就班的和土地所有者谈判，这家央企也没有什么特殊办法。其次，为了避免铁路建设规划披露后“敲竹杠机制”引起的土地价格上涨，这家企业专门设有一个部门，提前若干年就对土地市场进行“紧密”的暗中观察，一是在地价处在较低水平时把规划铁路将要经过的土地买下来，二是在价格明显偏低时也会购入一些储备性土地，即使现在还没有铁路建设规划，但未来可能会有，趁价格低的时候先囤起来再说，长期中不会吃亏。另外，在她所掌握的信息范围内，铁路建设领域没发生过强制征用。

这算是一次非正式的访谈，各种信息固然缺乏权威性，但应该也不会有太大偏差。简单来看，之所以矛盾较少，主要是双方处在平等的地位上，铁路建设用地是否能被满足，主要看价格能不能打动“地主”。对地价高低与否以及是否成交则主要靠自己的判断，不怎么掺杂其他因素，即使是低价出售吃亏了，也怪不得别人。相比之下，在山东场景下的“合村并居”里，政府目标中特别重要的一个，应该是在面临财政压力情况下看中了土地腾挪中可供上市的土地增量。相应的，引发矛盾的最主要因素，应该是地方政府“既制定规则又参与交易、未能相对超脱于微观交易”的财政汲取机制。该机制里本身就蕴含着直接的利益冲突。具体来说，政府不仅垄断了农地“上市通道”，同时还具有通过压低征收成本增加财政收入的激励。应该说，与作为公共角色不直接参与微观交易而以税收方式获得财政收入的方式相比，这是一种“亲自下场”的收入汲取方式，更加容易引发政府与农民之间的矛盾。不得不说，在一定意义上，这是计划时期实施的通过农产品统购统销制度汲取农民收入的遗存形式，也是财政税收制度改革还不够彻底的表现形式之一。总之，虽然由地方政府拿走价差也有很多实实在在的理由，比如，需要补偿政府基础设施和公共服务方面的成本等，但我们仍然要知道，作为一项源自新中国初期集体化战略的政策工具，在当前条件下已经暴露出了不少弊端，既容易引发政府与农民间的矛盾，同时还会导致地方政府行为的短期化，引发投资膨胀、财政风险与社会风险。上述问题虽然同时涵盖土地征收制度与财政收入结构，但后者无疑是改革的重要突破口，通过规范政府财政收入汲取管道，实现从“一次性价差型”财政收入向多期税收形式的转变，为土地征收制度的调整与改革创造创造必要的前提，最终助力经济高质量发展。

附录：

（一）地方政府土地收入的形成环节

按照土地收入的形成环节划分，中国政府的土地收入主要有两个来源：一是“土地农转非”的级差收入，二是非农用地“用途变更”的级差收入。前者的关键之处在于为农地征用成本设置了上限，比如，1999-2004年各版本的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条均规定，土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过被征收前三年平均产值的30倍。这一标准在2004年国务院和国土资源部先后发文进行补充后，才在法律法规层面获得了一些向上浮动的空间。具体表述为，“按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”

政府土地级差收入的第二个来源，是当同一地块的用途发生变更时，要按照分类土地基准出让价标准向政府补交价差。在城区工业企业不断搬迁的背景下，上述价差收入会给政府带来相当规模的收入。以北京市2014年的基准地价表为例，处于相近地理位置的工业用地价格，仅为住房、办公和商业用地的18%~30%。以每建筑平米的一级熟地为例，工业用地出让金的基准价格为11600元/平米，居住用地为28720元/平米，办公用地为29080元/平米，商业用地为29980元/平米。相对价差随着偏远程度而不断变大，并在七级土地上达到峰值：工业用地出让金的基准价格为1330元/平米，居住用地为7300元/平米，办公用地为7350元/平米，商业用地为7420元/平米。其他地区的土地基价保也持了大体类似的价差。虽然在土地招拍挂制度下，基准价格未必就是成交价格，但作为地方政府根据实际供求情况制定出的基准价格级差，应该不会在长期中与最终成交价格出现过大的偏差。

从以上分析来看，政府获得土地收入的关键在于对土地用途变更权的垄断。以政府征收农民集体拥有的农地用于工业项目的情形为例，其涉及核心问题是，对即将改做工业用地的农地，征收成本究竟应该按照30倍农业产出还是应该按照30倍工业产出计算？如果政府征地后的用途不变，继续用于农业，30倍的农业产出应该说是相对较高的价格。但如果政府征地后用于工业，一般来说，以30倍的农业产出作为补偿标准则偏低。恰当的农地征收补偿或许应该介乎于30倍农业平均产出与30倍工业平均产出之间。但在这个范围内的不同取值，无疑会带来农民、财政与企业收入在分配结构上的差异。

当然，在实践当中，城中村及城市近郊的土地补偿标准比较高，一些农民甚至会因为拆迁而暴富。表面上看，城中村的征收成本非常高，但对地方政府来说，这些区域里建设用地的出让价格也要高得多，因而其“利润率”或许与偏远地区没有太大差别。换句话说，虽然中央政府对30倍以上的补偿部分做了一些原则性说明，但法律上模糊的规定，使得农民在谈判中处于不对等的地位，有关何时能够上调以及上调多少的问题，解释权更多的被地方政府控制。由于法律站在地方政府一边，地方政府总能从土地征收和出让过程中汲取较多的收益。

（二）地价管理权在中央与地方间的分配

首先，作为征用农地成本的补偿费和安置补助费标准，在《中华人民共和国土地管理法》当中做了明确规定，可以视为主要由中央政府确定。在征地程序方面，虽然法律条文中强调，基本农田土地的征用需要国务院批准，但陆续出台的市县范围内乃至于省内的各类异地平衡政策，以及与之相伴的高额监督成本，又使得这样的规定在实践中很难落实。

其次，《中国人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定，土地使用权出让可以采取“协议、招标、拍卖”的方式。具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。同时，国务院并未统一规定各类非农用途土地出让金的基准价格，而是将其制定权下放给地方，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。

土地使用权出让的具体实施，则由市、县人民政府具体负责。从形式上看中央政府对协议出让方式的控制日趋严格，比如，2002年修订的“北京市实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》办法”做了如下细化规定，土地使用权出让，除“普通住宅、工业用地、教科文卫体”等用途可以协议方式外，应采取招标、拍卖方式。国土资源部于2006年12月出台《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》，要求自2007年1月1日起，工业建设项目用地一律进入土地交易市场按照招标拍卖挂牌方式供应。然而，在地方政府招商引资的背景下，一方面，地方政府很容易通过内部操作继续使用协议出让的方式决定工业地价。另一方面，也会通过财政补贴的方式以事实上的“先征后返”，向工业提供优惠土地。总的来看，虽然陆续出台了“招拍挂”等市场化方式，但地方政府仍然能够控制对不同用途土地的实际出让价格，以服务于其财政最大化的目标。

因此，总体上看，尽管在所谓30倍产值以上的补偿范围里地方政府拥有裁量权，但出于控制征收成本的考虑，地方政府显然有动力少用甚至不用这个特别条款。同时由于法律规定的模糊，农民使用这项权力的成本也非常高，因而在总体上可以认为“农地征用成本主要由中央政府确定，而土地出让价格则由地方政府来决定”。

附录部分的文字节选自“王剑锋，财政收入最大化与地方政府地价竞争，《经济理论与经济管理》，2017.5。”