比扬古观察

田辉

11月13—14日，巴西首都巴西利亚迎来了金砖国家领导人第十一次会晤，由金砖国家共同出资创办的多边开发金融机构——新开发银行（NDB）也迎来了成立协议签署的第五个年头。从2001年高盛分析师吉姆·奥尼尔首先把巴西、俄罗斯、印度、中国定义为金砖国家(2010年又加入了南非)到2009年金砖国家领导人开启定期会晤；从2012年金砖国家开发银行设想被正式提出到2014年《成立新开发银行的协议》签署，及至2015年7月新开发银行在上海正式开业，简单回顾一下新开发银行的前世今生，似乎相比其他多边开发机构更多了一点戏剧性，演绎了某种历史的偶然性和必然性。

也许跟这种戏剧性有一定关系，新开发银行自从诞生之日起，相关争议从未停止过。有人评论说，新开发银行创建5年以来，并没有实现当初确立的远大抱负；金砖概念的提出者奥尼尔更是直言金砖银行非常令人失望。果真如此吗？不妨来看看人们争议的三个主要焦点是什么，又该如何看待这些争议。

第一个争议不是针对银行自身，而是直指使其诞生的源泉——金砖国家。有人基于5个金砖国家在文化、政治、经济等方面的巨大差异，认为他们组合在一起的意义不大；还有人认为既然金砖概念本身源于一个较为偶然随意的设想，按照经济发展速度把金砖国家替换为达芬奇国家（越南、印度、尼日利亚、印尼、中国）也未尝不可。如果金砖机制本身失去了意义，那么新开发银行似乎也就丧失了立足之本。

这种争议未免失之狭隘。所谓金砖国家本身从来不仅仅是5个国家的小团体，而是发展中国家和新兴经济体的代表。金砖各国是否按照同样的速度增长并不那么重要，关键在于他们共同代表着全球治理体系中的一股崭新力量，反映着世界格局的崭新变化。在仍旧由美国和欧洲主导的全球国际金融治理体系中，新开发银行作为发展中国家和新兴经济体建立的第一个多边开发银行，其存在本身就具有重大意义。此次金砖国家领导人巴西利亚宣言，特意提到了新开发银行的扩员问题。根据现有协议，金砖国家股权占比将从100%下降为55%，其余25%股权分配给其他新兴经济体，20%分配给发达国家（发达国家将成为非借贷成员）。显而易见，未来将会有更多新成员加入新开发银行，从而进一步提高其新兴经济体的代表性。

第二个争议在于，目前全球已经存在多家拥有较长历史的多边开发机构，新开发银行、亚洲基础设施开发银行这类新机构的成立，是否还有必要，是否会引发不当竞争？

人们在提到这个争议时，往往会强调，新开发银行的成立，是对传统开发银行的挑战。坦白说，这里的挑战并不是一个恰当的词汇。实际上，新建立的多边开发机构，与旧有的开发机构，更多是互补、合作关系。新开发银行具有很明确的使命，即为金砖国家和其他发展中经济体的基础设施和可持续发展项目提供融资。发展中国家面临巨大的基础设施融资缺口。有研究显示，从1980年代开始，世界银行、亚洲开发银行等更加关注结构改革和社会发展议题，基础设施在其业务中的比重不断下降。以世界银行为例，基础设施投资占比在上世纪60年代为70%，新世纪初则下降到只有30%。新开发银行聚焦基础设施和可持续发展，正是对现有多边开发银行起到了拾遗补缺的作用。

第三个争议源于新开发银行的相对“寂寂无声”。开业4年多，该银行到底做了什么证明其价值呢？

新开发银行在不少领域都进行了具有开创性的探索。在公司治理方面，银行的股权结构5个成员国平分，没有谁占据主导，也没有谁拥有否决权。在对多边开发银行至关重要的信用评级方面，新开发银行在2018年从标普和惠誉那里获取了AA+评级，高于任何一个金砖国家的主权信用评级。在贷款业务方面，尽管由于成立时间较短等原因，贷款规模并不算大（超过100亿美元），但已经体现出鲜明的绿色和基础设施印迹，贷款流程也相对快捷。在融资方式上，与传统多边开发银行主要以美元或欧元融资不同，新开发银行确定了“借本币还本币”的模式，以帮助借款人规避汇率风险。例如，分别在2016年和2019年发行了两笔人民币债券，在其他国家发行本币债券也在陆续推进中。当然，新开发银行运营中也面临一些质疑。例如，对某些贷款项目是否真正有利于可持续发展，存在不同的声音。

总而言之，相比于由发达国家塑造的多边开发机构的固有运营范式，金砖国家新开发银行正在开展一系列突破性尝试，这种尝试可能成功，也可能因遭遇挫折而有待进一步改进调整。作为国际治理体系中的新成员，新开发银行显然还需要更多时间成长壮大，并接受各种挑战的考验。不过，有一点确定无疑，即如果是在一个接受“合作互补好于对抗拆台”、坚信“和羹之美，在于合异”的世界里，这类新的多边开发机构才会拥有更大的发展空间。

（作者系国务院发展研究中心金融研究所研究室主任、研究员）