保民官是古罗马社会底层平民和上流贵族不断斗争后的政治产物，这个职位存续于整个古罗马共和国时期，直到古罗马进入帝国时期才渐渐退出历史舞台。所以说，保民官是古罗马民主政治的保障。
一、古罗马底层市民的大撤离运动在根本上动摇了古罗马上流贵族的统治，为了稳定底层市民，元老院不得不设立保民官
公元前五世纪初，刚刚进入共和国时期的古罗马依然没有走出阶级对立的桎梏。随着贵族阶层对底层市民的压迫日趋加重与对外战争的逐渐胶着，古罗马底层市民对上流贵族的忍耐已经慢慢到达极限。
于是，当一个曾经为了罗马浴血奋战、满身伤痕的老兵在元老院广场上控诉他被贵族们没收土地并被抓进地牢受尽折磨的遭遇后，感同身受的古罗马底层市民对上流贵族的怒火被彻底点燃了！
古罗马元老院
愤怒的古罗马底层市民将元老院团团围住，借此逼迫元老院的元老和执政官做出表态，要求归还平民土地，改善平民待遇。代表上流贵族势力的元老院当然不可能因此向底层市民妥协。
但恰在此时，敌国察觉到了罗马城内的异常，悍然出兵，准备一举歼灭罗马。元老院在无可奈何之下决定采用缓兵之计，向市民保证会答应他们的要求但前提是市民们要打退敌国的进攻。
为此元老院专门颁布一道法令:
“禁止任何罗马公民非法拘禁其他公民，当公民在军中服役时，任何人也不得扣压和出售他的财产及儿女。”
淳朴的市民们自以为斗争获得了胜利便立刻披甲上阵以悍不畏死的勇气和对未来生活的憧憬迎击敌国来势汹汹的士兵，最终敌国的攻势被前赴后继的古罗马市民击溃、瓦解，不得不黯然退兵。
这场由无数古罗马底层市民的生命换来的胜利最终保下了整个罗马城，也保下了罗马城内的上流贵族们。但是即便如此，元老院依然不准备给与市民们合法的权力。
这一次，忍无可忍的市民们终于放弃了对贵族的幻想，他们拖家带口、呼朋引伴一起向着罗马城外的圣山撤离，希望在那边建立新的罗马城以对抗上流贵族们，这就是古罗马历史上赫赫有名的“第一次平民撤离运动”
失去下层市民阶层后的罗马城无论是经济还是军事力量都直线下滑，原本已经撤离的敌国在看到这个变故后又开始紧锣密鼓地筹集兵马准备一雪前耻。
罗马城遗址
这个局面让城内的上流贵族们惶惶不可终日，元老院也因此受到无尽的苛责。最终在内外压力的逼迫下，元老院不得不做出让步，将之前承诺给平民的权利全部予以兑现。
不过已经受过无数次欺骗的底层市民这次怎么可不肯再相信元老院。最终，元老会只得痛下决心对整个古罗马的行政体系进行修改，增加了保民官这一职位，从行政上保证底层市民的权利，市民才终于回到了罗马城。
至此，作为古罗马底层市民和上流贵族政治斗争胜利标志的保民官登上历史舞台，在此后持续数百年的古罗马共和国时期，他都发挥着至关重要的作用。
二、早期的保民官确实是为了底层市民权利而斗争的民主斗士，但到了共和国后期，保民官也沦为了彻头彻尾的官僚
古罗马的保民官由公民大会选出，一年一换，一般不得连任。不过这也不是绝对的，大名鼎鼎的盖约·格拉古就连续两年担任保民官。
盖约·格拉古
除此以外，因为保民官是专门为了对抗古罗马上流贵族和官员而设立的，所以保民官很难获得薪资待遇。因此，参与竞选保民官职位的一般是富裕而有威望的平民。
不过到了古罗马共和国后期，随着古罗马官僚阶级的集体堕落，保民官也难以免俗，先后有贵族子弟担任保民官和行政官员担任保民官等事件发生，使得保民官的性质发生改变。
在政治权利上，保民官与传统的古罗马行政官员有很大的不同。保民官只有两项权力，即“帮助权”和“否决权”。但这两项权力都让古罗马的上流贵族们咬牙切齿。
保民官的“否决权”效力非常大，在很多时候，它甚至能否决元老院全体通过的决议。这也就使得古罗马上流贵族所颁布的每一项法令都必须经过保民官的同意才能获得法律效力。
在早期的时候，这项权力让无数古罗马底层市民受益颇多。因为早期的保民官完全就是从底层市民的角度去考虑，不仅为底层市民争取到了大量的土地、削减了大量的税赋，而且还解救了大量含冤的无辜市民。
但带了后期，这项权力成为官僚阶级内部斗争的工具。被腐化的保民官们为了自己的礼仪借助这项权力对元老院的各项决议进行介入，哪怕这些决议跟平民权利完全无关。
与“否决权”相比，“帮助权”更像是一种义务。在保民官设立之初，最初的保民官们一起发下了神圣的誓言，承诺他们会对每一个需要帮助的底层市民伸出援手。
为此，早期的保民官时常保持家门大开，并在各个行政机构设立接待处，以方便随时随地接受底层平民的请求和委托。在罗马共和国早期的历史中，保民官经常出现在针对平民的诉讼中，充当辩护人。
保民官
不过，虽然保民官的政治权力很大，但与保民官的影响力和威望相比，这些都不值一提。
公元前4世纪，在统一了意大利半岛后，古罗马共和国遭遇了它的毕生之敌，地中海的霸主，迦太基。古罗马与迦太基之间的战争在后世被称为布匿战争。
布匿战争一共打了三次，虽然最终都是古罗马人获得了胜利，但在这一系列的战争中，由于迦太基方面名将辈出，先后涌现了哈密尔卡和汉尼拔这样的盖世名将，所以古罗马军也曾一度受困，最糟糕的时候甚至遭遇过全军覆没的重大危机。
在这段艰难的岁月里，正是保民官们不断地安抚平民的情绪，宣传战争的神圣性才使得罗马城内的底层市民即便在收到连续不断的战败消息后依然鼓起勇气迈向战场。
古罗马军也就是凭借着纷至沓来的底层市民构建起稳定的士兵来源渠道，用源源不断的生力军活活拖死了所向披靡的汉尼拔。
对于这段历史，迦太基使者西奈阿斯就曾评价过：
“我们在和一只九头妖蛇战斗”
不过，保民官能有如此威信的案例大多集中共和国早期或中期，在共和国官员的整体堕落的后期，即便是保民官也不再得到底层市民的爱戴，最终沦为了古罗马万千官僚中的一员。
三、随着罗马共和国的不断对外扩张，外邦人渐渐取代罗马市民成为罗马的统治基础，保民官就是在这个大势之下走向衰弱
如果把保民官看做一个人类，那么古罗马共和国的早期、中期和后期分别能对于保民官这个“人”的少年、壮年和晚年。所以，到了古罗马共和国后期，保民官已经开始逐渐衰弱了。
保民官制度的衰弱有很多方面的原因，但这些原因都有一个共同的源流，那就是“万民时代”的到来。
罗马市民
在古罗马共和国早期和中期，古罗马共和国的统治基础是罗马城内的市民阶层。而伴随着连年的扩张战争，古罗马的版图和人口都得到了巨大的增加。到了共和国后期，整个罗马的外邦人已经远远超过了罗马市民。
这个变动引起了古罗马上流贵族和官僚阶级中一些有识之士的重视，在他们看来，随着罗马对外扩张的持续，罗马境内的外邦人会越来越多，如果不想办法加强管理，那必定会造成社会动荡。
在最初，并不是没有人提议将这些外邦人也纳入“罗马人”的范畴，统一管理。但是此举不仅会极大地伤害原本的罗马市民的权利，也会对保民官的地位造成巨大冲击。
因为一旦将外邦人纳入“罗马人”的范畴，数量庞大的外邦人就会刮分原罗马人的社会福利和政治权益，使得原罗马人的生活水平和政治地位直线下降。
而且外邦人在数量庞大之余，其内部的信仰和文化差异巨大，根本不可能形成合力。这就给罗马市民阶层争取正当权利带来了巨大的阻碍，再加上外邦人对保民官毫无认同感，所以原罗马市民和保民官当然不会承认他们是“罗马人”
然而，虽然保民官和原罗马市民看不惯外邦人，但毕竟外邦人人多势大。很快，伴随着外邦人此起彼伏的起义，保民官和原罗马市民所承受的压力也越来越大。
古罗马军队
最终，在外邦人和上层贵族的联合施压下，保民官和原罗马市民不得不屈服，接受了外邦人成为罗马市民的结果。
从此以后，“罗马市民”再也不是铁板一块，统治阶级可以用各种各样的手段对不同信仰和文化的市民进行拉拢、分化、威胁，最终使得整个罗马的市民阶级完全失去了话语权。
而保民官，也在这种大势之下越来越式微，等到古罗马进入帝国时代，保民官彻底沦为了有名无实的吉祥物。
不过，不管这么说，在古罗马崛起的关键时间段，罗马共和国的早期和中期，保民官发挥了难以估量的积极作用，对罗马共和国的民主建设和对外扩张都做出了巨大贡献。保民官这个职位值得被后来者铭记。
参考文献：《十二铜表法》
《市民法》
《高卢战记》